„Österreich hatte immer schon ein schwaches Parlament“ – Interview mit Alfred Noll

Ihre Partei sei die einzig ernstzunehmende Oppositionspartei, verkündete SPÖ-Chefin Pamela Rendi-Wagner. Auch Beate Meinl-Reisinger von den NEOS reklamiert die Position der Oppositionsführerin für sich. Doch wie schauen die Möglichkeiten einer Oppositionspartei im Parlament eigentlich wirklich aus? Was kann sie dort bewirken? Wie ist das Verhältnis des Parlaments zur Regierung einerseits und zu gesellschaftlichen und politischen Bewegungen andererseits? Über diese Fragen sprachen wir mit Alfred Noll. Zusammen mit Udo Szekulic hat er ein Buch über das parlamentarische Kontrollrecht geschrieben. Noll ist Verfassungsjurist und praktizierender Oppositionspolitiker in den Reihen von JETZT. Mit ihm sprach Sebastian Reinfeldt – im Zivilberuf Referent des Parlamentsklubs JETZT.

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Opposition bedeutet Kontrolle

Als Interpellationsrecht wird das Anfragerecht der Abgeordneten des Parlaments bezeichnet, von dem in der Regel nur die Oppositionsparteien Gebrauch machen. Zu diesem Thema haben du und Udo Szekulic ein Buch geschrieben. Warum – und wofür – ist das eigentlich wichtig?

Die Kontrolltätigkeit im Parlament auszuüben, das ist die wichtigste Funktion einer Opposition. Kontrolle besteht in erster Linie aus Anträgen und Reden und der Teilnahme an Ausschüssen – all das sieht die Geschäftsordnung des Parlamentes ja vor.
Vor allem aber besteht es aus dem Anfragerecht, dem Interpellationsrecht an die jeweiligen Minister. Schon nach kurzer Zeit Tätigkeit im Parlament zeigte sich aber, dass dieses Fragerecht an die Minister ein sehr defizitäres Recht ist. Dafür gibt es drei Gründe. Die Bestimmungen, die die Geschäftsordnung und das Bundesverfassungsgesetz enthalten, sind so gehalten, dass es nicht klar konturiert ist und dadurch einer gewissen Genauigkeit entbehrt. Deshalb ist die Parlamentspraxis seit 1945 im Grunde genommen das entscheidende Kriterium dafür, was geht und was nicht geht.
Diese Anfragen werden eher willkürlich von den Ministerien beantwortet. Je nach politischer Brisanz bekommt man entweder keine Antwort, mit Hinweis auf Datenschutz, Amtsgeheimnis oder mangelnde Ingerenz [Zuständigkeit]. Oder man bekommt sogar gar keine Begründung, sondern nur eine Nicht-Antwort.

Ich bin für ein starkes Parlament als Gegenüber zur Regierung

Spannend finde ich den internationalen Vergleich: Das Prozedere in Österreich ist mir vertraut. Wie sieht es mit der parlamentarischen Kontrolle in anderen Ländern aus?

In anderen Ländern wird das Problem dadurch gelöst, dass man eine Organstreitmöglichkeit einführt. Das Grundbild ist, dass das Parlament als Legislativ- und Kontrollorgan der Exekutive, der Regierung, gegenüber steht. Sind die sich nicht einig über den Umfang einer Antwort, dann führt dies zu einem Organstreit zwischen beiden Teilen des politischen Systems. Dann kann man vor das Verfassungsgericht gehen, das entscheidet dann, a) in welchem Umfang diese Anfrage zulässig war, b) in welchem Umfang die Antwort zureichend war, etc.,etc. Eigentlich kennen wir auch in Österreich so etwas bereits, und zwar bei den Untersuchungsausschüssen und der Frage, ob bestimmte Zeugen geladen werden dürfen, ob bestimmte Beweismittel herbei geführt werden können, und so weiter. Hier gibt es ja bereits die Möglichkeit eines Organstreites.

Planst du noch in dieser Geschäftsperiode eine Initiative in dieser Richtung?

Wir werden das erstens zum Thema zwischen den Klubs machen, also auf Ebene der Referenten, klarerweise. Das wird darauf hinaus laufen, dass wir uns das bundesdeutsche Modell des Organstreites zum Vorbild nehmen und zweitens eine Änderung der Geschäftsordnung anstreben. Es ist wenig realistisch, weil die großen Parteien, insbesondere die Regierungsfraktionen, daran gar kein Interesse haben. Es wird uns dabei wahrscheinlich ähnlich ergehen wie mit unserer Initiative betreffend eines Informationsfreiheitsgesetzes. Auch das ist zum Scheitern verurteilt.
Aber es ist eben Aufgabe der Opposition, Dinge zu tun, die dann auch auf Widerstand der Regierung stoßen. Dafür muss man die Regierung entsprechend höhnen.

Die FPÖ war ja auch lange Zeit Oppositionspartei im Parlament – zumindest, bis zu dieser Geschäftsperiode. Die FPÖ weiß also, wie geschäftsordnungsgemäß limitiert die Opposition im Parlament ist. Diese Situation ist ja nicht etwas, was die jetzige Regierung so eingerichtet hätte, das haben die vorherigen Regierungen ja ganz genau so durchexerziert. Da gibt es kaum Unterschiede. Könntest du dir also vorstellen, dass die FPÖ da gesprächsbereiter wäre als die ÖVP?

Ich glaube, sie sind alle gesprächsbereit. Es wird sich aber dadurch nichts ändern. Das liegt weniger an der konkreten Regierung, sondern daran, dass Österreich immer schon ein schwaches Parlament hatte. Diese Schwäche des Parlaments gegenüber der Exekutive ist noch ein Erbe aus der Monarchie. Da tradiert sich etwas fort, ohne dass man dafür Worte wie kollektives Bewußtsein bemühen müsste, oder so. Da setzt sich die mangelnde Stärke des österreichischen Bürgertums fort, das es nie geschafft hat, eine oppositionelle Rolle der jeweiligen Regierung gegenüber zu spielen.
Das ist im übrigen der Grund dafür, dass im Parlament nicht die Leute sitzen, die in der Gesellschaft etwas zu sagen haben, was die Schwäche des Parlaments mit begründet und in Folge dann die mangelnde Kontrollfähigkeit gegenüber der Exekutive.

Es geht darum, das Parlament als politischen Körper zu stärken

Was mich überrascht hat, ist, dass Nationalratspräsident Sobotka das Vorwort zu eurem Buch geschrieben hat, obgleich eure Ausführungen doch recht kritisch sind. Wie reagiert er darauf – und wie ist die Resonanz bei den Kolleginnen und Kollegen in den anderen Fraktionen?

Wir haben von mehreren Abgeordneten, auch aus den Regierungsfraktionen, schon großes Lob bekommen. Sehr verdienstvoll, und so… und dann folgt all das, was es als Phraseologie so gibt. Das haben wir natürlich mit narzisstisch getränkter Freude entgegen genommen. Aber mir ist klar: Der stete Tropfen höhlt den Stein.
Und zu Sobotka. Der ist ja ein sehr schwacher Nationalratspräsident, den muss man – so komisch das jetzt politisch klingen mag – ermuntern, in eine Rolle zu finden, in der er für sich selber das Gefühl hat, dass er das Parlament vertritt. In dieser Rolle ist er noch nicht angekommen.
Dass er uns das Geleitwort geschrieben hat, ist übrigens eher aus Restbeständen guter Erziehung heraus zu erklären. Ich habe ihn halt gefragt, und er wollte nicht unhöflich sein. Außerdem sieht er natürlich schon, dass das Buch eine Arbeit ist, die fraktions- und klubübergreifend ist. Und nicht der Versuch einer politischen Einflussnahme für nur eine Fraktion ist. Es geht ja darum, das Parlament als politischen Körper zu stärken.

Damit sind wir ziemlich unmittelbar beim Thema „Opposition“ generell angelangt. Viele politische Beobachter sehen sie in dieser Legislaturperiode besonders schwach und wirkungslos. Siehst du das auch so, und falls ja: Warum ist das so?

Bürgerliche Demokratie ist ein Herrschaftsinstrument

Ich halte diese Bewertung, die ja nichts anderes ist als die Kehrwert der Regierungsphrasendreschmaschine, für ein großes Missverständnis. Denn Opposition hat sich im Verlauf der letzten 150 Jahre noch nie hauptsächlich im Parlament abgespielt. Das, was innerhalb des Parlaments an Oppositionsarbeit geleistet werden kann, war immer schon abhängig davon, was es außerhalb des Parlaments an sozialer, politischer und wirtschaftlicher Bewegung gibt. Die Vorstellung, dass die im Parlament vertretenen Parteien oder die Abgeordneten, die da drinnen sitzen, gesamtsystematisch die Oppositionsrolle ausüben sollen – das ist bürgerlicher Illusionismus! Das hat es noch nie gegeben und wird es auch auch niemals geben. Dazu ist es auch nicht da.
Bürgerliche Demokratie ist ein Herrschaftsinstrument. Das, was sich im Parlament abspielt, ist Ausdruck der realen politischen, sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse im Land insgesamt. Und wenn man das dann kurz zusammenfasst, dann ist die Kritik, die Opposition habe sich noch nicht gefunden, was ja meistens auf die SPÖ hin übertragen wird, nichts anderes als die Aussage, in dieser Republik gibt es keine sozialen, politischen, wirtschaftpolitischen Initiativen, Gruppen und Bewegungen, die gegen den Status Quo wirksam opponieren würden.

Die NEOS sind Teil des politischen Getriebes

Damit willst du also sagen, die drei derzeitigen Oppositionsparteien im Parlment können gar nicht besser sein als sie es sind?

Sie sind das, was dem Land in seiner derzeitigen realen Verfasstheit entspricht. Ja. Wobei man auch da differenzieren muss. Nur weil jemand wie die NEOS gegen die jetzige Regierung ist, heißt es ja nicht automatisch, dass sie Opposition wären. Das ist ja auch ein Missverständnis. Was ist denn Opposition? Wenn man sagt, Opposition ist jemand, der selbst an die Töpfe kommen will, weil er noch nicht dort ist, dann ist das ein sehr flacher Oppositionsbegriff.
Ich würde die Opposition eher so definieren, dass man eine transzendierende Sichtweise politischer Bewegung entwickelt, und sich anschaut, was man am Bestehenden alles nicht will. Aber nicht nur an der reglementaren Verfasstheit der Republik, sondern an der tatsächlichen Verfasstheit der Republik. Und insofern sind die NEOS ja nicht Opposition. Sie sind ein Teil des politischen Getriebes, dem die Funktion des Öls zukommt. Damit das Ganze besser läuft.

Alfred, du hast die letzte Dringliche Anfrage an Bundeskanzler Kurz im Plenum begründet und dabei die Politik-vor-Recht-Aussage von Innenminister Kickel als „verbales Sprengstoffattentat auf die Verfassung“ bezeichnet. Aber: Ist die österreichische Verfassung nicht eh ein recht schwaches Sammelsurium von Gesetzen im Verfassungsrang und adaptierten internationalen Konventionen?

Eins meiner Lieblingsworte ist Ambiguität. So auch bei diesem Thema. Im Verfassungsrecht schafft sich ja viel von dem Ausdruck, was prägend für diese Republik ist. Das Bundesverfassungsgesetz (BVG) von 1920 in der Fassung von 1929 ist ein Kompromiss in vielfältiger Weise. 1920 war die Arbeiterbewegung nicht stark genug, um revolutionäre Inhalte in die Verfassung zu bringen, sie war aber stark genug, um rechtskonservative Werte abzuwehren. Das hat dazu geführt – auch unter Mitwirkung von Hans Kelsen, der ja ein Sozialdemokrat gewesen ist – , dass die Verfassung eine Art Spielregelcharakter bekommen hat, die relativ frei ist von gesellschaftsprägenden – oder gesellschaftlich unmittelbar umsetzbaren – Werthaltungen.
Das ist einerseits ein Vorteil gewesen, weil sie die Entwicklung offen gehalten hat. Andererseits ist es ein Nachteil, weil die Verfassung keine Richtungsangabe enthält. Die Folge war die präfaschistische Novelle 1929, die im wesentlichen unser jetziges Verfassungsgerüst enthält. Das war aber nicht der Schwäche der Verfassung geschuldet, sondern der Schwäche der Arbeiterbewegung und der internationalen Entwicklung damals. Diese Verfassung hat aber nur 5 Jahre gehalten, oder 4 Jahre, weil die ständestaatliche Verfassungs dies sowieso zertrümmert hat.
1945 ging es dann darum: Was machen wir mit der Verfassung? Alle Beteiligten waren zu schwach, einen Verfassungsgebungsprozess zu starten und eine neue Verfassung zu machen. Österreich ist also ein Land, wo das Volk niemals gefragt wurde, ob es diese Verfassung haben will. Es gab nie eine Abstimmung über unsere Verfassung.
Das ist alles Schall und Rauch. Wir haben, so gesehen, immer schon eine oktroyierte Verfassung gehabt. Also, keine Abstimmung – aber, welche alte sollte man damals nehmen? Die austrofaschistische Verfassung schied aus, klarer Weise. Die Sozialdemokraten wollten die entwicklungsoffene Verfassung von 1920, während die Juristen gesagt haben: Wenn ihr die Verfassung von 1920 nehmt, dann habt ihr das Problem, dass ihr darin keine föderale Kompetenz mit den Bundesländern habt, die erst 1925 zustande gekommen ist. Und ihr werdet das nie wieder schaffen – vor dem Hintergrund eines besetzten Landes mit verschiedenen Besatzungszonen! Also sind wir doch klug, nehmen wir die Verfassung von 1929. Da wissen wir zwar, dass das eine präfaschistische Verfassung mit autoritärem Gehalt ist (Bundespräsident, Notverordnungsrecht und so weiter). Aber wir reden nicht weiter drüber!
Und dann kam erst der nächste Punkt bei der Volksabstimmung zum EU-Beitritt, der definitiv diesen offenen Charakter der Verfassung auf ein neoliberal, bürgerlich-europäisches Mittelmaß hin ausgerichtet hat. Die reale, rechtlich verbindliche Verfassung ist jetzt das, was das EU-Recht uns vorgibt, das unmittelbar und direkt wirkt.

Bräuchte es also deiner Meinung nach einen österreichischen Verfassungskonvent?

Den hat es ja gegeben, über mehrere Jahre hinweg. Der hat deshalb nicht wie das Hornberger Schießen geendet, weil es zu wenig geknallt hat. Die Rauchentwicklung war zwar erheblich, aber das hat insgesamt zu nichts geführt. Das liegt daran, dass Verfassungsgebung immer eine Frage nach dem gesellschaftlichen Subjekt ist. Verfassungen sind das Resultat des sich selbst als politisches Subjekt konstituierenden reflektierendem und auch handelnden Tätig-Seins. Und nachdem ein derartiges Subjekt nicht zu finden war, musste dieser Verfassungskonvent auch enden wie ein schallgedämpftes Hornberger Schießen: Da kam nichts raus. Daher halte ich auch nicht viel von zu Verfassungskonventen, weil es niemanden gibt, der einen Gestaltungswillen oder auch eine Gestaltungsmacht hätte, diese Republik so auszurichten, dass sie dem 21. Jahrhundert in Hinblick auf Transparenz und Demokratie auch nur zu entsprechen suchte.

Ok. Deine Ausführungen laufen eigentlich darauf hinaus, dass es als Gegengewicht nicht nur zur Regierung, sondern zur gesellschaftlichen Entwicklung, die dieser zugrunde liegt, eine starke linke politische Kraft geben müsste. Oder gibt es die mit deiner Fraktion JETZT schon?

Ich bin schon mal skeptisch gegenüber dem Singular: eine starke Kraft. Ich glaub, die Möglichkeit, dass man Widerständiges, Abweichendes, Reformerisch-Fortschrittliches in einer Kraft bündelt – das was in Deutschland „Aufstehen“ versucht hat – da bin ich sehr skeptisch gegenüber.
Ich glaub nicht, dass das realpolitisch möglich sein wird in der kommenden Zeit.

Was dann?

Eine Vielzahl von situativ, anlass-bezogenen widerständigen Gruppen, die sich aber hoffentlich auf möglichst hohem Niveau vernetzen sollten. Das kann man jetzt hinauftreiben bis zur Rede von Mosaik-Linken, oder so irgend was. Auch aus wahlarithmetischen Gründen, um sich nicht zu kannibalisieren, sonder zu ergänzen. Und die Aufgabe einer Partei sehe ich weniger darin, DIE Kraft zu sein. Das ist letztlich ein imperialistischer Gedanke, der auch mit dem, was viele Leute denken, nicht mehr zusammen passt. Kein Mensch will sich von irgendjemandem sagen lassen, was er zu tun habe. Was aber möglich wäre, ist so eine Art Katalysatorfunktion zu erfüllen und in vorbildlich uneigennütziger Weise Vernetzungs- und Koordinationsarbeit zu leisten. Informatiosnarbeit zu leisten, um sich in dieser Kataysatorfunktion überflüssig zu machen.

Welche Rolle wird denn dann die Fraktion, der du angehörst, in einem solchen Prozess spielen können?

Das kann man von zwei Polen her sehen. Der worst case ist, dass man nichts tut und zurecht nicht bemerkt wird. The best case ist, und von dem meine ich, dass der Parlamentsklub da ganz gut unterwegs ist: Man arbeitet brav und gut und hält sich bereit, im Parlament eine Art Lautsprecherfunktion für diejenigen zu erfüllen, die sich außerhalb des Parlaments immerhin zu Regungen veranlasst sehen.

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Alfred Noll ist ausgebildeter Radio-, Fernseh- und Fernmeldetechniker. Diese Ausbildung schloss er 1978 mit der Gesellenprüfung und der Matura ab. Danach reparierte er allerdings keine Fernseher, sondern studierte Jus (1979 bis 1983) in Salzburg und Wien. Danach kam ein Soziologiestudium am Institut für Höhere Studien (IHS) in Wien. Seit 1992 ist er Rechtsanwalt in Wien, seit 1998 Universitätsdozent für Öffentliches Recht und Rechtslehre. Seit November 2017 gehört er als Abgeordneter dem österreichischen Nationalrat an. Er kandierte auf der Liste Pilz, jetzt JETZT. Noll ist Gründer und Mit-Herausgeber des Journals für Rechtspolitik, Mitglied des wissenschaftlichen Beirates der Zeitschrift Medien und Recht, Ausschussmitglied der Wiener Rechtsanwaltskammer sowie Mitglied der Österreichischen Juristenkommission.

Literaturhinweis: Udo Szekulic, Alfred Noll: Die Interpellation. Das parlamentarische Kontrollrecht, Wien-Graz 2018: Neuer Wissenschaftlicher Verlag. Mit einem Vorwort des Nationalratspräsidenten Wolfgang Sobotka.